La politique étrangère de l’Algérie envers l’espace sahélo-saharien : entre continuité et transformation
Abdelkrim Boukachabia – Doctorant à l’Université de Genève / Chercheur Associé au CERMAM
La diplomatie algérienne qui fut pendant de longues années entravée par l’état de santé de l’ancien président Abdelaziz Bouteflika, jusqu’à la date de son éviction en 2019, affiche aujourd’hui sa volonté de marquer son « retour » tous azimuts sur la scène internationale. L’urgence de réinvestir la scène internationale de manière effective à travers plusieurs crises régionales et internationales sur lesquelles la politique étrangère algérienne veut apporter son empreinte est palpable tant dans les actions que dans les discours des officiels algériens. Ce faisant, et pour ne mentionner que quelques exemples non-exhaustifs qui peuvent témoigner de cette nouvelle dynamique, l’Algérie est davantage proactive dans la crise malienne[1] et renoue avec sa tradition de médiation dans le différend entre l’Ethiopie et l’Egypte[2], elle avait organisé une conférence entre les ministres des Affaires étrangères des pays voisins de la Libye pour la sécurisation des frontières communes[3] et ambitionne également d’organiser le prochain sommet des Etats de la Ligue Arabe[4].
Nous retrouvons parmi les Affaires internationales importantes qui cristallisent l’intérêt du système politique algérien les crises sahélo-sahariennes, autrement dit les foyers de tensions situés dans les pays limitrophes du sud de l’Algérie. En effet, la profondeur géographique du territoire national algérien fait de l’Algérie un Etat saharien et sahélien par excellence. Ainsi, et selon les contextes, cette sous-région représente pour le système politique algérien une source d’enjeux, de menaces mais aussi et plus récemment d’opportunités notamment économiques.
La bande sahélo-saharienne (BSS) est très loin d’être perçue comme un espace insignifiant pour les autorités algériennes, qu’elles soient civiles ou militaires. En effet, depuis l’indépendance de l’Algérie en 1962 jusqu’à l’époque contemporaine, la BSS est une région stratégique qui constitue la pierre angulaire sur laquelle s’articulent les fondements de la politique étrangère algérienne. Pis encore, certains principes phares qui sont systématiquement proclamés par l’Algérie dans les arènes diplomatiques lorsqu’il s’agit de crises politiques internationales, à l’image du principe de non-ingérence, d’autodétermination du peuple Sahraoui, d’équidistance, et enfin du dialogue inclusif, sont intimement rattachés aux tensions qui animent la sous-région dans la mesure où la stabilité de celle-ci est considérée par les officiels algériens comme la garantie de la sécurité de l’Algérie mais aussi un levier pour son prolongement stratégique en Afrique.
Si certains principes qui sous-tendent la politique étrangère algérienne envers la sous-région sont constants, en revanche nous pouvons observer que depuis l’arrivée du président Abdelmadjid Tebboune en décembre 2019 un nouveau mode opératoire est en gestation et contraste avec l’ère de Abdelaziz Bouteflika. L’Algérie vise davantage à se placer dans une position régionale offensive, en renouant avec son identité panafricaine, et non pas à rester dans la défensive et dans l’inertie comme dans le passé proche.
Nous allons dans cet article mettre en lumière les dimensions importantes qui peuvent selon nous témoigner à la fois de la continuité mais aussi des changements dans la conduite de la politique étrangère algérienne envers la BSS : il s’agit des dimensions militaires et plus globalement des alliances politiques (hard power) et migratoire (soft power). Mais avant cela, nous allons d’abord procéder à mettre l’accent sur la configuration institutionnelle mise en place pour assoir la politique étrangère algérienne au Sahel. L’objectif étant de fournir une analyse qui combine entre le passé proche et l’actualité de la pratique de la diplomatie algérienne envers cet espace pour identifier les points de continuités et de différences.
La corrélation des enjeux de l’espace sahélo-saharien avec l’architecture institutionnelle de la diplomatie algérienne
Le dernier mandant du président Bouteflika n’avait pas seulement impacté la politique étrangère de l’Algérie dans le fond mais aussi dans la forme. En effet, le ministère des Affaires étrangères (MAE) qui abrité la diplomatie algérienne fut de 2014 à 2017 de nature bicéphale, c’est-à-dire incarnée par deux ministres ; Ramtane Lamamra et Abdelkader Messahel. Ce format, et peu importe son efficacité ou pas, démontre de manière explicite l’impact des enjeux de la BSS sur la perception des officiels algériens et la capacité d’influence de la sous-région sur la mise en œuvre de la politique étrangère du pays. Car, la fonction du second ministre a été exclusivement dédiée aux questions maghrébines et africaines. Les nouvelles ambitions du Maroc en Afrique depuis son adhésion à l’Union Africaine ainsi que la crise libyenne et ses conséquences dans l’insurrection au nord du Mali à travers la question touarègue sont à l’origine d’un changement inédit dans l’histoire de la diplomatie algérienne où deux ministres se sont simultanément partagés les Affaires étrangères.
L’arrivée du président Tebboune a également amorcée de nouvelles modifications dans l’architecture diplomatique de l’Algérie et, là encore, nous retrouvons l’ombre des enjeux sahéliens dans cette nouvelle configuration institutionnelle. Ainsi, l’Algérie a disposé d’un seul ministre des Affaires étrangères, en l’occurrence Ramtane Lamamra, un connaisseur des dossiers sahéliens, entouré de sept envoyés spéciaux. Depuis, il a été remplacé par M- Attaf. Nous pouvons constater qu’au minimum deux des envoyés spéciaux étaient exclusivement dédiés aux questions africaines et sahéliennes : l’un est consacré comme envoyé spécial pour le Sahara Occidental et le Maghreb, l’autre pour la supervision de la crise malienne et l’application des Accords d’Alger[5]. Parallèlement, le nouveau président algérien a signé le 20 février 2020 un décret présidentiel portant sur la création d’une nouvelle structure à vocation internationale : l’Agence algérienne de coopération internationale pour la solidarité et le développement, en vue d’apporter in fine un apport à la diplomatie algérienne[6].
Comme nous l’avions déjà souligné plus haut, cette nouvelle configuration diplomatique post-Bouteflika est en phase de gestation, il est par conséquent trop tôt de juger ses résultats, néanmoins elle illustre l’intention de redynamiser le champ diplomatique algérien surtout dans l’espace sahélo-saharien.
Révision de la Constitution : la frontière nationale n’est plus une digue infranchissable pour l’ANP
La constitution algérienne pendant la présidence de Bouteflika disposée dans son article 29 que l’Algérie se défend de mobiliser son Armée Nationale et Populaire (ANP) au-delà des frontières nationales[7]. Ce principe, devenu avec le temps une caractéristique de la politique étrangère algérienne[8], a toutefois connu une profonde transformation due à la nouvelle constitution entrée en vigueur en 2020[9]. Et l’article 31 de celle-ci est l’illustration d’une telle transformation[10] :
« Art. 31. — L’Algérie se défend de recourir à la guerre pour porter atteinte à la souveraineté légitime et à la liberté d’autres peuples. Elle s’efforce de régler les différends internationaux par des moyens pacifiques. L’Algérie peut, dans le cadre du respect des principes et objectifs des Nations Unies, de l’Union Africaine et de la Ligue des Etats Arabes, participer au maintien de la paix.[11] »
La transformation de la doctrine militaire symbolise la position offensive de l’Algérie pour la défense de ses intérêts dans la sous-région. Il est utile de rappeler que la participation ou non de l’ANP en dehors des frontières nationales avait pendent de longues années fait l’objet de débats entres les stratégistes, les chercheurs et les experts en matière de défense et de sécurité[12]. Ce qui demeure plus au moins certain est que ce changement de principe, qui est bien encadré par des conditions et des choix politiques (l’ANP participera en principe seulement dans les opérations de maintien de paix sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies, de l’Union Africaine ou de la Ligue Arabe) s’ajoute à cette nouvelle dynamique d’apporter des changements structurels dans la conduite de la politique étrangère de l’Algérie dans son voisinage.
La multiplication des opérations extérieures des puissances étrangères et la convoitise que suscite la BSS tant pour son potentiel énergétique que pour sa position névralgique dans le continent africain sont certainement les moteurs explicatifs de ce changement de doctrine. Ainsi, entre le choix d’intervenir en dehors des frontières nationales pour faire face aux groupes armés terroristes (les GAT) et sécuriser ses frontières, ou au contraire observer les autres états intervenir sur place pour des objectifs qui peuvent nuire à ceux de l’Algérie, Alger semble avoir tranché pour le premier scénario. De surcroit, l’Algérie dispose des capacités militaires pour entreprendre de telles actions dans la mesure où les dernières lois de finances consacrent au Ministère de la défense un budget annuel de pas moins de huit milliards de dollars par an[13]. Mais là encore, ce changement doctrinal demeure pour le moment théorique, et l’Algérie n’a pas pour le moment mobilisée son armée en dehors de ses frontières nationales. Il est par conséquent inadapté de fournir, d’ores et déjà, des conclusions sur une telle transformation. Pour autant, la décision des autorités algériennes en octobre 2021 de fermer l’espace aérien aux aéronefs militaires français constitut un premier signe pour marquer le refus du système politique algérien de coopérer avec la France en vue de lui faciliter ses opérations extérieures au Mali et au Sahel en général. Ce revirement est motivé par les déclarations du président français Emanuel Macron à l’égard de l’histoire de la nation algérienne et de la qualification péjorative qu’il attribue au système politique algérien, mais peut tout aussi s’expliquer par la volonté des autorités algériennes d’exclure la France du Sahel au profit de la Russie. En effet, la volonté du groupe militaire privé russe Wagner de s’installer au nord du Mali est également un facteur important à prendre en considération afin d’avoir une compréhension à la fois interne et externe de la décision algérienne. Ce faisant, cette fermeture de l’espace aérien sous l’ère de Tebboune, alors que Bouteflika avait accordé l’autorisation de survole de l’espace aérien à son homologue français François Hollande en 2013, nous amène à analyser la question de la coopération militaire dans la politique étrangère de l’Algérie en générale et envers la BSS en particulier.
Coopérations militaires et quête d’autonomie : la complexité des actions de l’Algérie au Sahel
Au-delà des modifications profondes en termes de discours et d’institutions reste la problématique des alliances politiques et militaires qui est à la fois complexe et centrale en Algérie. Depuis son indépendance, le système politique algérien avait toujours affirmé, sans la moindre ambiguïté, le refus de permettre aux pays partenaires d’installer des bases militaires sur le sol algérien, alors même que la position géographique de l’Algérie suscite l’intérêt des puissances mondiales. Ce refus dogmatique découle selon les officiels du principe de souveraineté, et ce qui est intéressant à observer est que ce refus est également opposable à tous les Etats y’compris aux pays proches de l’Algérie, notamment la Russie et la Chine. En effet, même lorsque l’Algérie fut très proche de l’URSS du temps de la Guerre Froide, jamais cette relation pourtant étroite ne s’est traduite par des concessions militaires du coté algérien.
Il est utile de mentionner que le choix de l’Etat algérien de ne pas élargir le spectre de coopération militaire avec les pays « amis » à l’installation de bases militaires étrangères sur son territoire national fait que l’Algérie est un des rares pays du Monde arabe à limiter la nature de sa coopération avec ses pays partenaires. Ainsi, et contrairement aux analyses de nombreux observateurs qui pensent que l’Algérie doit absolument trouver de nouveaux partenaires pour consolider sa position dans la région, notamment pour contrer l’influence du Maroc, le véritable challenge en réalité pour l’Algérie n’est pas tant de trouver de nouveau alliés mais de ne pas limiter la nature de sa coopération avec ses partenaires stratégiques.
Bien entendu des pays comme la Chine, la Russie et même la Turquie, pour ne citer que les Etats extra-occidentaux, souhaitent, à la lumière de leurs ambitions militaires, accompagner leurs relations commerciales avec l’Algérie par des alliances militaires. Or l’obsession de la souveraineté et de l’autonomie de la décision auxquels est fortement attachée l’Algérie limite une telle conception de la coopération et elle est même en antagonisme avec cette approche. Nous pouvons même dire que la perception de la coopération selon les officiels algériens n’est pas en adéquation avec les attentes des pays partenaires, notamment sur le volet militaire.
Cette culture souverainiste est un point de continuité dans l’Algérie « nouvelle » dans le sens ou selon les récentes déclarations du président algérien, l’Algérie ne s’oppose pas à des projets de coopérations militaires avec les pays stratégiques, dont les Etats-Unis, dans la région toutefois, l’installation de bases militaires étrangères sur le territoire national reste exclue pour la partie algérienne.
Enfin, notons qu’une éventuelle participation de l’Algérie à des opérations militaires aux côtés de la société militaire privée Wagner sur le sol malien ne serait pas une négation du principe d’autonomie ou de souveraineté dans le sens ou les opérations conjointes, si elles auront lieux, prendront place au nord du Mali et non pas au sein du territoire national algérien, la nuance est importante à préciser.
Les flux migratoires subsahariens au cœur d’une équation complexe
Il serait difficile de voir la nouvelle dynamique de la diplomatie algérienne aboutir à ses objectifs sans prendre en considération la question de la mobilité humaine qui est tout aussi nécessaire que la sécurité pour le développement des capacités politiques et économiques de l’Algérie envers la BSS. La mobilité humaine au Sahel a toujours suscité des interrogations et des inquiétudes pour les responsables algériens. D’un côté l’Union Européenne (UE) et ses pays membres avertissent les pays du Maghreb, dont l’Algérie, afin qu’ils contrôlent leurs frontières terrestres avec les pays subsahariens pour prévenir en amont les migrations « irrégulières », voire à participer à l’effort de criminalisation de cette forme de migration. D’autre part, l’Algérie à conscience qu’elle ne peut pas compromettre ses relations tant historiques, humaines, économiques que politiques avec les pays sahéliens. Dans la pratique, l’Algérie maintien une approche sécuritaire envers la mobilité humaine dans l’espace saharien et sahélien, néanmoins la volonté récente des autorités algériennes de diversifier le secteur économique en développant des marchés frontaliers avec les pays du sud nécessite de diluer le prisme sécuritaire pour créer un certain équilibre entre les priorités.
Les déclarations de l’ancien ministre des Affaires étrangères Sabri Boukadoum en Espagne en mars 2021 semblent aller dans le sens de cette direction[14]. L’ancien ministre apporte dans ses déclarations une nouveauté par rapport au statut de l’Algérie vis-à-vis de la migration. Contrairement aux anciens officiels de l’époque de Bouteflika qui considéraient que l’Algérie est un pays de transit seulement, Boukadoum avait affirmé au journal espagnole El Pais que l’Algérie n’est plus seulement un pays de transit mais est devenue également un pays de destination pour les migrants subsahariens.[15] Cette description est en adéquation avec la réalité dans la mesure où les candidats à l’émigration irrégulière depuis les côtes maritimes algériennes à destination de l’Europe sont d’abord les jeunes algériens, et non des subsahariens. Pour autant, ce changement de statut vis-à-vis de la migration subsaharienne est politique et ne découle pas du hasard, il laisse entendre que l’Algérie cherche dorénavant à concilier des intérêts complexes. C’est-à-dire satisfaire les pressions des partenaires Européens, et en même temps mettre en avant les gains économiques que l’Algérie pourra récolter des flux migratoires subsahariens.
Il n’en demeure pas moins que la modernisation de la politique migratoire actuelle de l’Algérie n’est pas à l’ordre du jour, même si l’urgence économique et les discours plaident pour un changement significatif. En effet, pour le moment aucune réaction des autorités publiques ne laisse entendre que l’Algérie pourra par exemple régulariser les migrants subsahariens dans le territoire algérien ou leur offrir des titres de séjours pour des activités professionnelles temporaires.
Conclusion
Il est indéniable que l’Algérie cherche aujourd’hui à marquer le « retour » de sa diplomatie en puisant dans les enjeux sahélo-sahariens. Ceci passe par la remobilisation de certains principes classiques de la politique étrangère du pays, mais aussi à travers une série de changements importants, principalement dans le volet institutionnel et militaire. Toute la question qui se pose désormais est de savoir sous quelles conditions et avec quels partenaires l’Algérie pourra mettre en œuvre ses nouvelles ambitions au Sahel. En effet, la position compliquée de l’Etat algérien à l’égard des alliances politiques et militaires est un paramètre important à inclure dans la grille d’analyse, surtout que le Maroc a désormais poussé la normalisation de ses anciennes relations avec Israël au plan militaire pour dissuader l’Algérie et contrecarrer ses projections dans la sous-région.
Article remis avant le départ de M. Lamamra.
Bibliographie
Constitutions algériennes :
« Art. 29. — L’Algérie se défend de recourir à la guerre pour porter atteinte à la souveraineté légitime et à la liberté d’autres peuples. Elle s’efforce de régler les différends internationaux par des moyens pacifiques. », Ancienne Constitution algérienne, 2016, https://www.joradp.dz/trv/fcons.pdf
« Art. 31. — L’Algérie se défend de recourir à la guerre pour porter atteinte à la souveraineté légitime et à la liberté d’autres peuples. Elle s’efforce de régler les différends internationaux par des moyens pacifiques. L’Algérie peut, dans le cadre du respect des principes et objectifs des Nations Unies, de l’Union Africaine et de la Ligue des Etats Arabes, participer au maintien de la paix. » 2020, https://www.joradp.dz/TRV/FConsti.pdf
Articles scientifiques :
ADAMSON Fiona B, TSOURAPAS Gerasimos, Migration Diplomacy in World Politics, International Studies Perspectives, Volume 20, Issue 2, May 2019, Pages 113–128, https://doi.org/10.1093/isp/eky015
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CHENA Salim, « L’Algérie : de la puissance idéologique à l’hégémonie sécuritaire », in Mansouria Mokhefi, Alain Antil (dir.), Le Maghreb et son Sud : vers des liens renouvelés, Paris, CNRS Editions/Ifri, 2012, pp. 19-40.
Sitographie :
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[1] TV5MONDE INFO, Christian Eboulé, « L’Algérie veut renforcer son influence dans le Sahel et au Mali », 30 AOÛ 2021, Mise à jour 30.08.2021 à 23:18, https://information.tv5monde.com/afrique/l-algerie-veut-renforcer-son-influence-dans-le-sahel-et-au-mali-422400
[2] MEE, « Barrage sur le Nil : Alger propose sa médiation, », MME, published date: Mardi 3 août 2021 – 13:03 | Last update: 3 months 1 week ago, https://www.middleeasteye.net/fr/actu-et-enquetes/barrage-nil-renaissance-alger-propose-mediation-egypte-soudan-ethiopie-eau
[3] ALGERIE360 « Tebboune : « la stabilité de le Libye est importante pour l’Algérie », Algérie 360, vendredi 31 août 2021 à 20:00, https://www.algerie360.com/tebboune-la-stabilite-de-la-libye-est-importante-pour-lalgerie/
[4] NAIT LOUNIS Meriem « Algérie abritera le Sommet de la Ligue Arabe en mars 2022 », Interlignes, published 6 jours ago on 9 novembre 2021, https://www.inter-lignes.com/lalgerie-abritera-le-sommet-de-la-ligue-arabe-en-mars-2022/
[5] APS, « Diplomatie: L’Algérie crée sept postes d’envoyés spéciaux pour booster son action à l’international », publié Le : Dimanche, 05 Septembre 2021 16:11 https://www.aps.dz/algerie/126988-diplomatie-l-algerie-cree-sept-postes-d-envoyes-speciaux-pour-booster-son-action-a-l-international
[6] APS, « Le directeur général de l’Agence algérienne de coopération internationale installé, publié le : Lundi, 20 Avril 2020 16:23 https://www.aps.dz/algerie/104229-le-president-tebboune-installe-mohamed-chafik-mesbah-a-la-tete-de-l-aldec
[7] L’ancienne Constitution algérienne, « Art. 29. — L’Algérie se défend de recourir à la guerre pour porter atteinte à la souveraineté légitime et à la liberté d’autres peuples. Elle s’efforce de régler les différends internationaux par des moyens pacifiques. », 2016, https://www.joradp.dz/trv/fcons.pdf
[8] PORTER Geoff D, « Le non-interventionnisme de l’Algérie en question », Politique étrangère, 2015/3 (Automne), p. 43-55. DOI : 10.3917/pe.153.0043. URL : https://www.cairn.info/revue-politique-etrangere-2015-3-page-43.htm
[9] APS, « Constitution amendée : une nouvelle ère démocratique », publié le : Vendredi, 01 Janvier 2021 14:39, https://www.aps.dz/algerie/115268-signature-de-la-constitution-par-le-president-tebboune-les-principaux-amendements-marquent-une-nouvelle-ere-democratique
[10] « Art. 31. — L’Algérie se défend de recourir à la guerre pour porter atteinte à la souveraineté légitime et à la liberté d’autres peuples. Elle s’efforce de régler les différends internationaux par des moyens pacifiques. L’Algérie peut, dans le cadre du respect des principes et objectifs des Nations Unies, de l’Union Africaine et de la Ligue des Etats Arabes, participer au maintien de la paix. » 2020, https://www.joradp.dz/TRV/FConsti.pdf
[11] Ibid.
[12] PORTER Geoff D, « Le non-interventionnisme de l’Algérie en question », Politique étrangère, 2015/3 (Automne), p. 43-55. DOI : 10.3917/pe.153.0043. URL : https://www.cairn.info/revue-politique-etrangere-2015-3-page-43.htm
[13] BENALI Arezki, « L’Algérie a consacré 9,7 milliards de dollars en 2020 aux dépenses militaires », 27 avril 2021 / 15 :00, https://www.algerie-eco.com/2021/04/27/algerie-consacre-97-milliards-dollars-2020-depenses-militaires/
[14] R. N.« Boukadoum au journal espagnol El Pais : «L’Algérie est devenue un pays de destination pour les migrants» » Le Soir d’Algérie, le 31.03.2021 , 11h00, https://www.lesoirdalgerie.com/actualites/lalgerie-est-devenue-un-pays-de-destination-pour-les-migrants-58831
[15] R. N.« Boukadoum au journal espagnol El Pais : «L’Algérie est devenue un pays de destination pour les migrants» ».
